文/徐林 国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任
近两年来，特色小镇建设和发展如火如荼，各类特色小镇论坛、会展、博览会遍地开花，各种开发培育模式也是林林总总，各类机构和政府跻身其中，试图挖掘特色小镇建设带来的商机和政绩潜力。趁着这个时机和热度，就我国特色小镇建设和发展相关问题写几个观点。
一、特色小镇发展可以在国家发展格局中发挥积极作用
党的十九大提出了七大战略，其中乡村振兴战略和区域协调发展战略是全新战略，这是针对新时代我国社会主要矛盾发生变化，提出新的国家战略目标后做出的新的战略决策。实施新的两大战略，是在城市化快速发展的大趋势和大背景下展开的，与我国正在实施的国家新型城镇化战略，有紧密联动关系，彼此之间应该相互支撑、相互推动。
我国城市化进程还没有结束，目前城市化率大约在58%左右，据有关预测，2020年会达到60%左右，2030年达到70%左右，未来还会有2亿以上的农村农业人口进入到城市化地区的非农产业区就业居住，成为城市常住居民。十九大报告有几句很重要的论述值得我们关注，一是要实施城乡融合发展的体制机制和政策体系，二是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。第一句表明，要促进乡村振兴战略实施，必须通过深化改革，形成各类生产要素能够在城乡间自由双向流动高效配置的体制机制，特别是要为城市现代化要素（技术、人才、管理、资金）与农村土地生产要素的高效结合提供制度保障。第二句表明，如果我们能以城市群为主体形成大中小城市和小城镇这条发展的城镇格局，考虑到今后我国人口的80%以上都会居住在20个左右大小不等的城市群地区，会有利于促进区域协调发展和乡村振兴。这是因为在我国城市化进程中，超大城市、特大城市和大城市发展相对较快，而且越来越大，而小城市和小城镇发展相对不足，对各类要素吸引力不够，引起了一些担忧。因此，较长时期一直有人认为，小城镇和特色小镇作为我国城镇体系的重要组成部分，连接城市与乡村的纽带和缓冲地带，应该得到更加健康的发展，更好服务于农业和农村的发展，更好迎合城市居民特别是大城市特大城市居民日益涌现的对乡村乡愁和青山绿水的价值追求和回味，更好发挥对乡村振兴战略实施的支撑作用，过去甚至有人提出“小城镇大战略”的构想。
正因为如此，无论是国家领导人还是政府有关部门，都给予特色小镇发展这一在浙江率先探索的模式高度的重视，并希望将浙江特色小镇建设中的好模式和好样板，推广到全国的其他地区。许多地方也纷纷组团到浙江去参观学习，希望学到特色小镇发展的浙江模式和经验。
从各地特色小镇的实践看，特色小镇不同于普通的行政建制小城镇，一般是基于小镇所在地资源禀赋或其他优势条件，在一定的城镇空间范围内吸引资本、企业、技术、人口等生产要素和创新要素聚集，形成能够发挥当地禀赋优势、服务于更大范围消费群体的特色产业，以及依靠产业支撑的小镇。这一特点使得特色小镇更能够成为创新和创业的平台，成为特色产业培育和发展的平台。从特色小镇的产业支撑看，特色小镇的特色产业有基于本身独特禀赋优势内生的产业，也有围绕所在地区支柱产业集群配套的产业，具有在一定空间范围内融合产业、城镇、人口、服务等多种功能的空间载体，能够吸引人口、资本、技术、企业等聚集并逐步发展壮大，其非行政区建制的特殊地位也为创新小镇管理和运营模式提供了便利，对当地发展起到了支撑推动作用，也为周边城市提供了良好的服务和配套，是我国城市化进程中值得关注的创新探索和尝试。全国不少地区政府甚至出台了专门的激励政策和培育建设标准，试图推动特色镇的快速发展，一些投资运营商也各取所需，纷纷加入到特色小镇的投资建设和运营中。从某种程度上说，浙江特色小镇的探索实践已经转化为全国多地特色小镇发展的一股热潮，值得关注并评判。
二、特色小镇发展存在的主要问题
热潮之中必有泥沙，通过观察和调研我们发现，在政府主导激励下的特色小镇建设潮，也存在着明显的问题，主要有：
一是运动化趋势。在政府评比纳入名单和各类激励政策的推动下，一些地区特色小镇建设已经成为政府的重点工作，有些地区甚至有专门的特色小镇数量、投资规模、产值、人口等考核指标。
二是具有功利性。一些地方政府把特色小镇作为投资平台来打造，希望利用特色小镇招商引资，带动当地固定资产投资和经济增长，只要投资商承诺投资就是特色小镇建设的资源，缺乏必要的引导、规范和耐心。
三是小镇建设园区化。一些地区为了迎合特色小镇建设的指标考核要求，简单把产业园区带帽为特色小镇，内涵和外壳依然是产业园区，营造的发展环境也是园区发展生态，有的特色小镇甚至连一个居民都没有，完全颠覆了我们对传统小镇概念的理解。
四是追求短平快效果。出于任期考核等多方面因素影响，一些地方不顾特色要求，过于追求短平快效果，盲目引进各类投资商特别是房地产商进行开发，使得房地产商得以利用特色小镇建设的名头，获取建设用地从事其房地产投资和建设。虽然短期内投资可以上去，但导致部分特色小镇演变为了房地产项目，由于小镇缺乏特色产业支撑，极容易演变为“空心镇”和“鬼镇”。
五是简单模仿、东施效颦。一些地区不顾自身条件盲目模仿别的地区特色小镇的成功样板，全国各地基金小镇、康养小镇等名目多样的特色小镇比比皆是。有的甚至一张规划图打遍天下，使得特色小镇也出现了城市建设面临的千篇一律、千镇一面等问题。
三、特色小镇健康发展的基本要素
恰恰是因为观察到存在的上述问题，为合理引导特色小镇和特色小城镇的发展，国家发改委、住房建设部、国土资源部和环境保护部联合发布了专门的文件，进一步规范各地特色小镇和小城镇的建设，引导特色小镇建设健康有序发展。从小镇发展的一般规律看，一个好的小镇一般需要具备以下特征：
一是要有可持续的产业支撑。产业的空间聚集导致就业和人口聚集，是一个城镇能够形成的基础条件。这类产业可以是基于本地特殊自然禀赋和资源环境优势形成的产业，如基于矿产资源的资源开发和加工类工矿产业、基于生态和自然景观优势形成的旅游观光休闲娱乐产业；也可以是为某个城市或区域主导产业或产业集群配套的产业。小城镇由于自身人口规模的限制，只满足于服务当地居民消费的产业往往难以产生规模经济，发展空间相对都比较有限，不容易形成内生的分工效应和创业效应，一般都必须立足于服务规模更大的外部消费群体或成为本地区现有产业集群的专业化供应商或配套商。这使得我们看到的比较繁荣的特色小镇和小城镇，大都分布在城市群地区特别是超大、特大和大城市的辐射半径内。而真正服务于农业农村的特色小城镇一般也都分布在人口密度较高的农村地区。少量分布在边远地区或山区的小镇，大都具有独特的旅游资源，能够支撑小镇旅游业发展，服务于周边城市甚至全国的旅游消费者。所以，特色小镇或小城镇要发展具有竞争力和持续生存能力的产业支撑，并不是一件很容易的事，所需具备的条件甚至比大城市产业的发展还要苛刻。对城镇政府而言，官员们选择产业或许会徒劳甚至犯错误，最需要做的是构建有利于产业发展的基础条件和开放包容清亲融洽的营商环境，便于投资者自主高效组合各类生产和创新要素从事产业活动。
二是必须以人为核心。城镇是人就业、居住、生活的空间载体，城镇要具有对人和各类生产、创新要素有吸引力，就必须具有舒适便利的公共设施和服务，这包括通达条件便利高效的交通基础设施、优质公共卫生和医疗条件、高质量的教育设施和服务，以及宜人的生态环境等，这是一个高质量小镇发展的基本条件甚至是必要条件，也是人的发展需要的基本条件。但是我国小城镇与城市相比，大多数都不具备更好的基础设施和公共服务，因此小城镇也不容易具备更强的吸引力，这其中的原因比较复杂，既有财力不足的原因，也有公共资源配置体制、城镇行政权力层级等方面的原因，既是经济问题，也是制度问题，需要通过经济发展和制度改革系统加以解决，绝不是喊几句口号或出台几个文件就能实现的。
三是科学合理规划。从调查和统计分析看，小城镇建设缺乏合理规划，空间利用效率相比城市更低的状况在我国十分突出。特色小镇虽然空间规模不大，但也需要科学合理地对城镇空间进行科学合理的规划。所谓科学合理，一要在布局选址上具有合理性，统筹兼顾自然地理条件、周边城市辐射、产业集群分工、交通通达便利等因素；二要合理进行城镇空间格局的分化与组合，合理划分空间功能分工与融合，合理安排好产业、交通、生态、生活、公共设施等布局，推进地上地下一体化规划和综合管廊配置，多规合一的小镇规划最具备实施条件，有利于推动小镇走紧凑发展、空间节约的发展道路。空间管制的刚性和弹性也要统筹兼顾，对生态环境保护等红线空间要强化刚性约束，但对产城商住等空间管制要具有弹性，以更好适应市场的变化和不可预见性，更加有效地促进城市生态环境的改善和可持续发展。
四是坚持走市场化道路。从过去几十年的经验看，大多数政府主导的小城镇和小镇发展模式都失败了，主要原因是更多满足政府的主观愿望和考核要求，而不是为了满足消费者需要或市场规律，因得不到市场响应或追捧，难以吸纳到商业主体和人口入住，就产生过不少“空心镇”或“鬼镇”，造成投资和资源浪费。要避免这一状况再次发生，更有效的办法是按政府引导、企业主体、市场化运作的方式来推进小镇建设运营模式的改进，以更加市场化的投资机制和运营模式来投资、建设、运营、管理小镇发展，以减少小镇建设中的无效投资。政府要切忌大包大揽，重在营造好的发展环境，为企业提供好的营商服务和公共服务。
总而言之，在市场规律作用和空间资源短缺的条件下，人们对小城镇的崇尚和追求，是一种诗意理想或价值追求，但未必与骨感的现实相吻合。建设发展一个真正的好城镇，自然禀赋和区位条件是必不可少的条件，在这个基础上，必须坚持建设发展运营模式的实事求是，立足长远、遵循规律、突出特色，特别是要强化城镇内涵建设，使特色小城镇是有内容的而不是空洞的，是为人的现实生活服务的而不是为规划师们的诗意理想服务的，是宜居宜业美丽和谐的而不是功能不全不可持续的，是以体制机制创新为保障追求效率的而不是政府主导盲目低效的，是各类要素聚集融合的社会复杂体而不是机械拼凑的冷漠物理构架。
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